Mandaty ostro w górę, a RPO uderza w NOWY taryfikator kar dla kierowców

Mandaty w górę. Rządowy projekt ustawy, jaki trafił do Sejmu i czeka na uchwalenie, przewiduje radykalne podniesienie kar i zaostrzenie sankcji dla kierowców. Jednak Rzecznik Praw Obywatelskich Marcin Wiącek w specjalnym piśmie do marszałek Sejmu Elżbiety Witek krytykuje i wskazuje, że projekt nowelizacji "Prawa o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw" (druk sejmowy 1504) budzi liczne zastrzeżenia z perspektywy ochrony praw i wolności obywatelskich.

– Już sam jego tytuł ma na celu zakamuflowanie poważnych zmian w prawie wykroczeń, zwłaszcza zmianę ustawowej definicji wykroczenia oraz bardzo drastyczne podniesienie sankcji za nie – zauważył RPO.

Proponowana nowelizacja art. 1 § 1 Kodeksu wykroczeń brzmi: Odpowiedzialności za wykroczenie podlega ten tylko, kto popełnia czyn społecznie szkodliwy, zabroniony przez ustawę obowiązującą w czasie jego popełnienia pod groźbą kary aresztu, ograniczenia wolności, grzywny do 5000 zł lub nagany.

Zmiana ma polegać na dopisaniu słów: Chyba że niniejsza ustawa stanowi inaczej.

Zdaniem RPO oznacza ona wprowadzenie otwartej definicji wykroczenia. – To zaś umożliwi przypisywanie odpowiedzialności za wykroczenie osobie, która popełniła czyn nie będący społecznie szkodliwym lub zagrożony będzie rodzajowo inną karą niż wskazane w art. 1 § 1 k.w. Dodanie tych słów to zaprzeczenie podstawowych zasad gwarancyjnych, które nauka prawa karnego wypracowała przez ostatnie dwa stulecia. Zmiana ta jest całkowicie nieuzasadniona – krytykuje rzecznik.

I argumentuje, że warunki i granice przypisania odpowiedzialności wykroczeniowej muszą być precyzyjnie zdefiniowane w ustawie. – Jednostka musi mieć możliwość przewidzenia, czy jej zachowanie wyczerpie znamiona wykroczenia, a jeśli tak, jaka będzie groziła za to sankcja. Propozycja prowadzi zaś w odwrotnym kierunku. Otwiera drogę do wprowadzenia w przyszłości nowych typów wykroczeń, których popełnienie nie będzie warunkowane społeczną szkodliwością działania sprawcy lub za które grozić będzie kara dotąd nieznana ustawie. Umożliwiłoby to karanie za zachowania, które dotychczas nie mogły być w ogóle kwalifikowane jako czyn zabroniony. Należy to ocenić jednoznacznie negatywnie – wskazał Wiącek.

RPO w ostrych słowach ocenia pomysły rządu Morawieckiego: Uzasadnienie projektu - całkowicie pomijające tę zmianę - dowodzi niezrozumienia materii ustawowej, której dotyczy projekt, w tym zasad gwarancyjnych. Oczywista sprzeczność projektowanego art. 1 § 1 k.w. z pakietem gwarancyjnym prawa karnego, wywodzonym z art. 2 Konstytucji oraz z art. 42 ust. 1 Konstytucji nakazuje postawić postulat usunięcia tej zmiany.

Mandaty ostro w górę, grzywna do 30 tys. zł

Rzecznik podkreśla, że pozostałe zmiany proponowane w Kodeksie wykroczeń należy oceniać łącznie z projektowaną nowelizacją Kodeksu postępowania w sprawach o wykroczenia. Rząd chce, by maksymalna wysokość grzywny grożąca za wykroczenia przeciwko bezpieczeństwu i porządkowi w komunikacji wynosiła 30 tys. zł (rozdział XI k.w.) To sześciokrotność podstawowego maksymalnego wymiaru grzywny.

– Proponowane zmiany w części szczególnej k.w. sprowadzają się do dalszego zaostrzania odpowiedzialności za poszczególne wykroczenia. W przypadku niektórych wykroczeń dolna granica grzywny zwiększyłaby się 100-krotnie, a górna granica - 10-krotnie. Wprowadzano by też liczne nowe typy kwalifikowane, zagrożone wyższymi sankcjami niż typy podstawowe – zauważa RPO.

Dziś minimalna grzywna to 20 zł. Po modyfikacji w przypadku wielu wykroczeń minimalny mandat (bez dociekania czy doszło np. do spowodowania zagrożenia czy też nie!) wyniesie: 1500, 2500, 3000 zł, 3500 zł czy nawet 8000 zł. Przykłady?

Ostrzejsze kary za wykroczenia drogowe

Projekt rządowy przewiduje:

• dodanie nowego art. 86b k.w. penalizującego określone naruszenia przepisów ruchu drogowego, zagrożonego karą grzywny do 1500 do 30 tys. zł, zaś w przypadku prowadzenia pojazdu niemechanicznego – karą grzywny od 20 do 30 tys. zł lub nagany;
• w art. 87 k.w. podniesienie zagrożenia karą za czyn określony w art. 1 z kary aresztu albo grzywny od 50 do 5000 zł na karę aresztu albo grzywny od 2500 do 30 tys. zł;
• w art. 90 k.w. dodanie typu kwalifikowanego wyróżnianego ze względu na uprzednią karalność, zagrożonego karą grzywny od 1500 zł do 30 tys. zł;
• w art. 92 k.w. dodanie typu kwalifikowanego wyróżnianego ze względu na uprzednią karalność, podwyższającego minimalną możliwą do orzeczenia grzywnę z 20 do 3500 zł;
• w art. 92a k.w. dodanie dwóch typów kwalifikowanych, wyróżnianych ze względu na stopień przekroczenia dopuszczalnej prędkości oraz ze względu na uprzednią karalność. Pierwszy z nich ma być zagrożony karą grzywny od 1500 do 30 tys. zł, a drugi – karą grzywny od 3000 do 30 tys. zł;
• dodanie nowego art. 92b k.w. penalizującego wyprzedzanie wbrew zakazowi, zagrożonego karą grzywny od 1000 do 30 tys. zł. Obecnie czyny ujęte w projektowanym art. 92b k.w. są zagrożone karą grzywny od 20 do 3000 zł lub nagany
• w art. 94 k.w. podniesienie zagrożenia karą za czyn określony w art. 1 z kary grzywny od 20 do 5000 zł na karę aresztu, ograniczenia wolności albo grzywny od 1000 do 30 tys. zł. Projekt przewiduje obligatoryjne orzeczenie zakazu prowadzenia pojazdów, które obecnie jest fakultatywne.
• dodanie nowego art. 97a k.w., penalizującego nieuprawniony wjazd na przejazd kolejowy, zagrożonego karą aresztu, ograniczenia wolności albo grzywny od 2000 do 30 tys. zł. Obecnie jest to zagrożone karą grzywny od 20 do 3000 zł lub nagany.

Projekt reguluje maksymalną wysokość grzywny w postępowaniu mandatowym. – Zasadą jest, że w tym postępowaniu grzywna może wynieść maksymalnie 500 zł, a jeśli sprawca jednym czynem popełnia dwa lub więcej wykroczeń - 1000 zł. Za wykroczenie z rozdziału XI k.w. w postępowaniu mandatowym można będzie orzec grzywnę do wysokości 5 tys. zł i 6 tys. zł. Maksymalna wysokość grzywny wzrasta więc w przypadku podstawowym 10-krotnie – wylicza rzecznik.

Mandat 8 tys. zł za niewskazanie sprawcy

Do tego przewidziano mandat 8 tys. zł za niewskazanie osoby prowadzącej samochód lub motocykl w momencie popełnienia wykroczenia. - Byłaby to najwyższa regulowana w k.w. grzywna jaką można by wymierzyć w postępowaniu mandatowym - za czyn o relatywnie niewielkim ciężarze gatunkowym - ocenił RPO.

Zdaniem autorów reformy proponowane zmiany są powodowane koniecznością poprawy bezpieczeństwa w ruchu drogowym. W uzasadnieniu wskazują, że sprawcy wykroczeń drogowych są "uprzywilejowani" względem innych sprawców, a podniesienie wysokości grzywien jest niezbędne do realizacji roli prewencyjnej, ochronnej i sprawiedliwościowej prawa wykroczeń.

Argumentem rządu jest też maksymalna kwota mandatu 500 zł za wykroczenia w ruchu drogowym, która nie wzrosła od połowy lat 90. XX wieku. Zdaniem projektodawców taka kara na nikim nie robi już wrażenia, a najczęściej wypisywany mandat to 100 zł. – Biorąc pod uwagę stopień wzrostu przeciętnego wynagrodzenia za pracę na przestrzeni lat (5167 zł w 2020), to obecnie górna wysokość mandatu karnego powinna wynosić adekwatnie ok. 3600 zł. Należy uznać, że obecna górna wysokość kwoty mandatu karnego, jaki organy kontroli ruchu drogowego mogą nakładać na sprawców najpoważniejszych wykroczeń, uległa deprecjacji, przez co przestała spełniać funkcję prewencyjną i odstraszającą – uzasadnią pomysłodawcy.

Rzecznik Praw Obywatelskich jest jednak innego zdania. W jego ocenie trudno oczekiwać, że samo zwiększenie surowości grzywien odniesie oczekiwany skutek prewencyjny.

– To nie nadmierna surowość kary, lecz jej nieuchronność wywiera efekt odstraszający. Nawet najwyższa grzywna nie odstraszy potencjalnego sprawcy wykroczenia, jeśli będzie zakładał, że jej uniknie – podkreślił RPO.

Do więzienia zamiast mandatu

W ocenie Rzecznika już obecne grzywny przekraczają zasadniczą granicę 5 tys. zł, co jest przedmiotem krytyki w doktrynie prawa. Wskazuje się, że wyższa grzywna jest karą właściwą raczej przestępstwom niż wykroczeniom.

– A wysokość możliwej grzywny nie może pozostawać w oderwaniu od przeciętnych możliwości zarobkowych obywateli Polski. Zgodnie z obwieszczeniem GUS, przeciętny miesięczny dochód rozporządzalny na osobę w 2020 r. wyniósł 1919 zł – wyliczył RPO. – Projekt prowadzi zatem do stanu, w którym za wykroczenie - czyn o relatywnie niskiej wadze i społecznej szkodliwości - będzie możliwa grzywna stanowiąca ponad 15-krotnośc średniego miesięcznego dochodu rozporządzalnego. Nawet jeśli nie zostanie wymierzona maksymalna grzywna, łatwo sobie wyobrazić sytuację, że ukarany obywatel musiałby pracować cały rok, aby móc ją spłacić - przy założeniu, że nie będzie przeznaczał żadnych środków na utrzymanie – stwierdził.

Zdaniem RPO zbyt wysokie grzywny i niemożność ich zapłacenia będą jednak miały także bardziej praktyczny skutek.

– W przypadku niemożności wyegzekwowania, grzywna podlega zamianie na karę ograniczenia wolności w postaci pracy społecznie użytecznej lub karę aresztu. Zamiana na karę ograniczenia wolności jest jednak niedopuszczalna, jeśli skazany nie wyrazi na to zgody – wówczas wymierza się karę zastępczą aresztu. W przypadku orzeczenia grzywny w rozpiętości do 30 tys. zł należy oczekiwać, że w wielu przypadkach ta zastępcza kara będzie miała maksymalny dopuszczalny wymiar 30 dni – wskazał Wiącek.

Efekt takiego zaostrzenia? Rzecznik spodziewa się, że liczba przypadków, w których obwiniony nie będzie w stanie zapłacić grzywny i podlegać będzie ona zamianie na karę zastępczą (w tym karę aresztu) zdecydowanie wzrośnie.

– A obecnie większość wykroczeń z rozdziału XI k.w. nie jest zagrożona karą aresztu. Nadmiernie wysoki pułap grzywny będzie zaś prowadzić do wymierzania zastępczej kary aresztu także za wykroczenia, które co do zasady nie są tą karą zagrożone – wytknął rządowi RPO.

Wyższe kary w postępowaniu mandatowym

Rzecznik za nadmiernie represyjną uznał nie tylko ogólną wysokość kary finansowej, ale także podniesiony wymiar grzywny możliwy do wymierzenia w postępowaniu mandatowym.

– W nim grzywnę nakłada nie sąd, lecz policja lub inne organy. Czyni to więc organ pozasądowy, potencjalnie reprezentowany przez funkcjonariusza bez pogłębionej wiedzy prawniczej, pozwalającej na wszechstronne rozpatrzenie wszystkich okoliczności prawnych i faktycznych czynu. Organ ten często nie ma możliwości uwzględnienia okoliczności rzutujących na wymiar grzywny, jak dochody sprawcy, jego warunki osobiste i rodzinne, stosunki majątkowe i możliwości zarobkowe – przestrzegł RPO.

W jego opinii rządowy projekt przewiduje wprowadzenie taryfikatora, który określa wysokość grzywny w postępowaniu mandatowym za poszczególne wykroczenia bez względu na indywidualne cechy sprawcy i okoliczności czynu.

– O wysokości grzywien nakładanych w drodze mandatu decydować będzie w istocie rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów. Istnieje realne ryzyko, że pułap grzywien zostanie określony na nadmiernie wysokim poziomie – zaalarmował Rzecznik. – To premier będzie mógł arbitralnie kreować dolegliwość sankcji za poszczególne wykroczenia. O ile rozwiązanie takie jest możliwe do zaakceptowania obecnie - gdy maksymalna grzywna w postępowaniu mandatowym wynosi 500 zł - o tyle w przypadku podniesienia tego limitu do 5000 zł, jest to nieproporcjonalne – ocenił.

Do tego w Sejmie znajduje się poselski projekt ustawy o zmianie ustawy Kodeks postępowania w sprawach o wykroczenia (druk sejmowy nr 866). Jego głównym założeniem jest wyeliminowanie możliwości odmowy przyjęcia mandatu.

– Choć od stycznia 2021 r. nie podejmowano działań zmierzających do jego uchwalenia, to projekt w każdej chwili może powrócić – przestrzegł.

RPO uderza w NOWY taryfikator kar

Jak RPO ocenia zmiany? Nie zostawia suchej nitki na pomysłach ekipy rządzącej:

• Podwyższona ma być wysokość mandatów. Nawet 8 tys. zł musiałby np. zapłacić kierowca za niewskazanie, komu powierzył auto. Za wykroczenia drogowe można byłoby orzekać grzywny w wysokości nawet piętnastokrotności średniego miesięcznego dochodu. Tymczasem to nie nadmierna surowość, lecz nieuchronność kary wywiera efekt odstraszający;
• Samo podniesienie kar wywoła z pewnością efekt fiskalny, jednakże być może jedynie ograniczony wobec wątpliwości co do możliwości wyegzekwowania nowych wyższych grzywien;
• Zwiększy się prawdopodobnie odsetek kar zamienianych na karę aresztu, co będzie się wiązać z dodatkowymi obciążeniami Skarbu Państwa;
• Istnieje zagrożenie, że nowe, wysokie grzywny, w tym te nakładane w postępowaniu mandatowym, będą stosowane jako narzędzie walki z przejawami aktywizmu społecznego i protestami społecznymi;
• W przypadku publicznych demonstracji polegających chociażby na wchodzeniu na jezdnię z transparentami możliwe będzie wymierzenie grzywny do 30 tys. (lub do 5000 zł w postępowaniu mandatowym);
• Będzie to mogło zostać wykorzystane jako narzędzie zniechęcania do korzystania z konstytucyjnego prawa do pokojowych zgromadzeń (zwłaszcza zgromadzeń spontanicznych) i wyrażania sprzeciwu.
• W tym świetle proponowane zmiany Kodeksu wykroczeń i Kodeksu postępowania w sprawach o wykroczenia należy ocenić negatywnie. W przypadku kontynuowania prac legislacyjnych nad projektem, powinny być one z niego wykreślone.
• Oczywiście można rozważać, czy obecny maksymalny pułap grzywny przystaje do stosunków społeczno-gospodarczych. Dyskusja na ten temat toczy się w doktrynie prawa od lat. Ewentualne zmiany powinny jednak uwzględniać aktualne możliwości dochodowe dużej części społeczeństwa i powinny dotyczyć wszystkich wykroczeń, a nie jedynie tych z rozdziału XI k.w. Powinny też zostać poprzedzone szerokimi konsultacjami ze środowiskiem naukowym i samorządami zawodów prawniczych.

– Planowane zmiany w taryfikatorze mandatów budzą wiele emocji. Należy mieć nadzieję, że zostanie wypracowane takie rozwiązanie, które nie będzie wzbudzało wątpliwości, a przyniesie pozytywny skutek w postaci poprawy bezpieczeństwa na drodze – powiedziała dziennik.pl Magda Zglińska, reprezentująca operatora systemu Yanosik. Warto jednak pamiętać o tym, że kluczowy wpływ na kwestię bezpieczeństwa ma świadomość w zakresie ewentualnych skutków różnych zachowań na drodze. Bardzo ważne jest więc działanie prewencyjne - odpowiednia edukacja, nie tylko kierowców, ale wszystkich uczestników ruchu i wpajanie im odpowiednich postaw – stwierdziła.

Kiedy zmiany wejdą w życie? Rząd zakłada, że od 1 grudnia 2021 roku. Sejm już w piątek 1 października przewiduje pierwsze czytanie projektu podwyższającego kary za wykroczenia i przestępstwa na drodze.