Licząca niewiele ponad 13 tys. mieszkańców gmina Przemęt w Wielkopolsce może trafić na usta wszystkich samorządowców w Polsce. Wszystko za sprawą procesu, który wkrótce ruszy w Sądzie Okręgowym w Poznaniu. Od rozstrzygnięcia zależy los budżetów wielu gmin borykających się z koniecznością wypłaty odszkodowań za drogi publiczne przewidziane w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego.

Obowiązek wypłaty odszkodowań właścicielom nieruchomości, których część została wydzielona pod drogę, nakłada na jednostkę samorządu terytorialnego art. 98 ust. 3 ustawy z o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. nr 102, poz. 651 z późn. zm.). Wydzielone działki przechodzą z mocy prawa na własność samorządu z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Jako że planów przybywa, przybywa również roszczeń w stosunku do gmin.

– Problem narasta i dotyczy bardzo wielu gmin – przyznaje Edward Trojanowski, sekretarz generalny Związku Gmin Wiejskich.

– To jest paradoks. Nie dość, że dzięki uchwaleniu planu działka zyskuje na wartości, bo często jedna duża nieruchomość rolna dzielona jest na mniejsze, budowlane, to jeszcze gmina musi ponosić koszty wykupu dróg. A trzeba pamiętać, że potem jeszcze musi doprowadzić media, utwardzić drogę i ją utrzymywać – wylicza Trojanowski.

Skąd na to wszystko wziąć środki – pytają samorządowcy i szukają różnych sposobów.

– W naszym przypadku koszty odszkodowań sięgnęłyby od 7 do 10 mln zł – przyznaje Dorota Gorzelniak, wójt gminy Przemęt.

– Traktując te pieniądze np. jako wkład własny w inwestycje współfinansowane ze środków unijnych, spokojnie moglibyśmy dokonać inwestycji za 30 mln zł – wskazuje straty wójt Dorota Gorzelniak.

Pomysł 1: Umowy cywilnoprawne

Do tej pory gmina Przemęt wypłaciła za drogi nieco ponad milion złotych i przygotowuje się do wypłacenia kolejnego miliona, ale więcej płacić nie zamierza. Przed przystąpieniem do wykonania planu przestrzennego, który m.in. zakładał zmianę przeznaczenia gruntów rolnych pod działki letniskowe nad jeziorem, właściciele podpisywali z gminą umowy, w których zrzekali się roszczeń do odszkodowań w razie konieczności wydzielenia części działek pod drogi. W zamian gmina rezygnowała z naliczania opłaty adiacenckiej oraz renty planistycznej. Jako że to właściciele gruntów byli inicjatorami powstania planu miejscowego, oni też go sfinansowali.

Kiedy jednak plan został uchwalony i nastąpił faktyczny podział działek... mieszkańcy zażądali odszkodowań. Wojewoda oraz wojewódzki sąd administracyjny przyznali im rację, nie odnosząc się przy tym wcale do kwestii umów między gminą a mieszkańcami. Z taką samą reakcją odpowiednich wojewodów i sądów spotykały się inne gminy, w których zawierano porozumienia cywilnoprawne. Przemęt postanowił więc walczyć na drodze cywilnej.

– Ponieważ mamy w dyspozycji deklaracje właścicieli, umowy oraz aneksy do nich, uważamy, że gmina wywiązała się z zobowiązania, a osoby fizycznie nie. Dlatego poszliśmy do sądu cywilnego – tłumaczy pani wójt.

W sukurs samorządom, choć nie z Przemętu, poszedł wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 stycznia 2008 r. (I OSK 238/07), który mówi, że wszelkie umowy cywilnoprawne, na mocy których mieszkańcy zrzekają się prawa do odszkodowania, mogą być zawierane, jednak dopiero po powstaniu obowiązku jego wypłacania. Czyli po faktycznym dokonaniu podziału nieruchomości, a nie – jak w przypadku gminy Przemęt – przed.

– W procesach cywilnych nie będziemy powoływać się na skuteczność zrzeczenia, tylko na to, że strony poczyniły w stosunku do siebie zobowiązania – wyjaśnia radca prawny tamtejszego urzędu.

Podobny wariant jeszcze kilka lat temu stosowano w Gnieźnie (szacunkowa wielkość odszkodowań za przejęte drogi – 7 mln zł).

– Naliczaliśmy opłatę adiacencką, a w drodze porozumienia ustaliliśmy odszkodowanie. Potem, na podstawie ustawy o finansach publicznych, zawieraliśmy z mieszkańcami porozumienia o kompensacie, czyli zniesieniu wzajemnych należności. Niestety, regionalna izba obrachunkowa kwestionowała zgodność takich rozwiązań z ustawą i zaniechaliśmy tego typu rozwiązań – mówi Izabela Kubiś z Urzędu Miasta w Gnieźnie.

Pomysł 2: Zmienić sposoby wycen

Innym pomysłem samorządowców jest zmiana zasad wyceny przez rzeczoznawców.

– W przepisach jest przewidziany szczególny tryb wyceny nieruchomości. Na podstawie art. 159 ustawy o gospodarce nieruchomościami Rada Ministrów ogłasza rozporządzenie w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego – mówi dr Kazimierz Bandarzewski z katedry prawa samorządu terytorialnego Uniwersytetu Jagiellońskiego.

– Obecnie obowiązuje akt z 11 sierpnia 2011 r. zmieniający poprzednie rozporządzenie w tej sprawie (Dz.U. z 2011 r. nr 165, poz. 985) – wskazuje prawnik.

Jeszcze na etapie sprzed nowelizacji Związek Gmin Wiejskich zgłaszał do Ministerstwa Infrastruktury propozycję zmiany sposobu dokonywania wycen.

– Postulowaliśmy, by pas przeznaczony na drogę wyceniany był w 1/3 wartości działki. By nie było takich sytuacji, że gminy płacą za ziemię przeznaczoną pod drogę jak za działkę budowlaną. Niestety nasz postulat przepadł w konsultacjach międzyresortowych – mówi Edward Trojanowski z ZGW.

– Obecne rozporządzenie dopuszcza, by nieruchomości przeznaczane pod drogi miały trochę niższą wartość, niż gdyby stosować czysto rynkowe zasady szacowania. Jednak nie jest to sytuacja, która by powodowała, że wyceny znacząco odbiegają od rzeczywistej wartości, bo wówczas rozporządzenie byłoby traktowane jako niezgodne z konstytucją – zaznacza Bandarzewski.

– Konstytucja nie pozwala, co do zasady, na wywłaszczenie na innych zasadach niż w odniesieniu do słusznego, czyli zasadniczo ekwiwalentnego odszkodowania za utraconą własność, a to odszkodowanie winno mieć charakter realny, oparty o rynkową wartość – podkreśla ekspert.

– Konstytucja mówi o odszkodowaniu słusznym, a jest orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego i powszechnie przyjęte reguły, że słuszne nie zawsze musi oznaczać ekwiwalentne – nie zgadza się prof. Hubert Izdebski, ekspert prawa administracyjnego z Uniwersytetu Warszawskiego.

Mimo wszystko samorządowcy uważają, że przepisy o wycenach wymagają uszczegółowienia. Tego zdania są np. urzędnicy z podwarszawskiej gminy Lesznowola, która tylko w 2011 roku wypłaciła blisko 8 mln zł odszkodowań.

– Mieszkańcy wychodzą nam naprzeciw, bo widzą, że gmina dużo inwestuje, i na razie udaje nam się dochodzić do porozumień ugodowych, bez szarpania się po sądach – mówi Grażyna Brzozowska, kierownik referatu geodezji i gospodarki nieruchomościami. Wskazuje jednak na problem braku porównywalnych transakcji, do których można by się odnieść, wyceniając grunty wywłaszczone pod drogę.

– Transakcji drogowych jest naprawdę niewiele, a jeśli nie ma takowych, zgodnie z rozporządzeniem bierze się pod uwagę wartość gruntów przyległych. Dla niektórych gmin rodzi to kwoty abstrakcyjne. Nawet u nas dochodzi do takich absurdów, jak żądanie 500 zł za m2 pasa gruntu, a tak się dzieje, kiedy np. rzeczoznawca odnosi się do transakcji drogowej w Warszawie. Nie chcemy, by właściciele oddawali coś za darmo, ale ustawodawca powinien pochylić się nad zmianą rozporządzenia o wycenach nieruchomości, tak by zapisy nie dawały tak dużych możliwości interpretacji – wskazuje urzędniczka.

Pomysł 3: Powrót do przeszłości

Przed wojną prawo przewidywało przekazanie bez odszkodowania 25 – 35 proc. posiadanej ziemi na cele publiczne.

– A czy ktoś powie, że przed wojną własność była mniej chroniona niż obecnie? Z punktu widzenia formalnego przepisy konstytucji marcowej jeszcze bardziej chroniły własność – przypomina prof. Hubert Izdebski.

– Dlatego taka zmiana jest do przeprowadzenia, ale w ramach systemowego myślenia, a nie cząstkowej regulacji – zaznacza ekspert.

Zgodnie z tym rozumowaniem właściciele nieruchomości, dokonując podziału działek w celu zabudowy, i tak powodują wzrost ceny swojej nieruchomości. Oddanie choćby 10 – 15 proc. nieruchomości pod drogi wciąż by się im opłacało, skoro nie byłyby pobierane żadne opłaty adiacenckie czy renty planistyczne.

– Należy tylko obliczyć całość możliwych zysków i strat wszystkich zainteresowanych w tym zakresie. I taką zmianę systemową trzeba przeprowadzić w bardzo interdyscyplinarnym układzie, nie tylko pod względem ekonomicznym czy prawniczym – akcentuje prof. Izdebski.

Przed wojną jedną trzecią posiadanej ziemi oddawało się na cele publiczne bez odszkodowania