TEZA Czynność materialno-techniczna, jaką jest zatwierdzenie projektu organizacji ruchu na drodze, podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Z kolei czynność postawienia znaku drogowego w konkretnym miejscu jest czynnością wykonawczą, od której skarga nie przysługuje.

STAN FAKTYCZNY Spółka jawna prowadząca hurtownię opon wniosła do wojewódzkiego sądu administracyjnego skargę na czynność dyrektora zarządu infrastruktury komunalnej i transportu dotyczącą ustawienia znaku B-18 na ulicy stanowiącej jedyny dojazd do hurtowni. Strona skarżąca podniosła, że doszło do naruszenia prawa, gdyż znak (ograniczający tonaż pojazdów do 16 ton) został ustawiony bez projektu zmiany organizacji ruchu drogowego oraz bez przeprowadzenia stosownych badań nawierzchni w zakresie dopuszczalnego obciążenia. Ponadto organ nie poinformował spółki o zmianie organizacji ruchu w postaci jego ograniczenia w przypadku pojazdów o tonażu przekraczającym 16 ton. Tym samym uniemożliwił jej udział w postępowaniu. Ponadto wskazano, że przedmiotowy znak został ustawiony na ulicy, która jest jedyną drogą umożliwiającą samochodom o masie powyżej 16 ton dojechanie do zakładu spółki. Skarżąca wyjaśniła, że w sezonie dostawcy opon dowożą je do hurtowni samochodami typu TIR o masie całkowitej przekraczającej 16 ton. Dziennie odbywają się średnio dwa takie transporty. W związku z tym umieszczenie znaku zakazu B-18 utrudnia skarżącej prowadzenie działalności gospodarczej.

Wojewódzki sąd administracyjny odrzucił skargę spółki. W uzasadnieniu postanowienia wskazał, że znak drogowy stanowi przykład aktu generalnego, adresowanego do nieskonkretyzowanego adresata. W związku z tym nikt nie może powoływać się na naruszenie swojego uprawnienia lub interesu prawnego przez usytuowanie znaku drogowego będącego – w ocenie strony skarżącej – nielegalną działalnością administracji. Znak drogowy może co najwyżej naruszać interes faktyczny danej osoby, na co wskazuje – zdaniem sądu – podnoszona przez spółkę okoliczność związku między ustawieniem znaku (ograniczającego tonaż pojazdów do 16 ton) a prowadzoną przez nią działalnością gospodarczą (hurtownia opon). Sąd I instancji stwierdził, że czynność polegająca na ustawieniu znaku drogowego nie jest zaskarżalna do sądu administracyjnego. Od powyższego postanowienia spółka wniosła skargę kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

UZASADNIENIE Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną. Motywując swoje rozstrzygnięcie, sąd kasacyjny stwierdził, że czynność umieszczenia znaku drogowego nie spełnia warunków pozwalających na przyjęcie, że jest ona „innym aktem lub czynnością” w rozumieniu art. 3 par. 2 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). NSA wskazał, że przepisy par. 2 ust. 1 pkt 1 lit d oraz ust. 2 oraz par. 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia ministra infrastruktury z 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzeniem (Dz.U. nr 177, poz. 1729) wprost stanowią, że zatwierdzenie organizacji ruchu, jako jedno z działań w zakresie zarządzania ruchem, jest „czynnością organizacyjno-techniczną”.

Zatwierdzenie organizacji ruchu jest z jednej strony aktem o charakterze generalnym, a z drugiej – aktem konkretnym, dotyczącym uprawnień i obowiązków każdego uczestnika ruchu drogowego wynikających z ustawy Prawo o ruchu drogowym. Dlatego NSA uznał, że czynność materialno-techniczna, jaką jest zatwierdzenie projektu organizacji ruchu na drodze, mieści się w katalogu przesłanek określonych w art. 3 par. 2 pkt 4 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a zatem podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Z kolei czynność postawienia znaku drogowego w konkretnym miejscu jest czynnością wykonawczą, wtórną do czynności materialno-technicznej, jaką jest zatwierdzenie projektu organizacji ruchu. Oznacza to, że faktyczna czynność postawienia znaku drogowego nie jest jedną z czynności, o których mowa w art. 3 par. 2 pkt 4 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a więc nie podlega zaskarżeniu do sądu.

Ponadto NSA zauważył, że w rozpoznawanej sprawie przedmiotem zaskarżenia nie było zatwierdzenie projektu organizacji ruchu, lecz właśnie sama tylko czynność faktyczna, to jest ustawienie znaku drogowego, a więc czynność wtórna w stosunku do zatwierdzenia projektu organizacji ruchu. W związku z tym skarga nie mogła odnieść zamierzonego skutku. Dodatkowo na marginesie sąd kasacyjny podniósł, że w sprawie nie został wyczerpany tryb zaskarżenia. Organ nie został bowiem wezwany do usunięcia naruszenia prawa. Ta okoliczność również powoduje odrzucenie skargi.

Postanowienie NSA z 16 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 2003/10.

KOMENTARZ EKSPERTA

Szczepan Borowski

asystent sędziego NSA

Zgodnie z wymienionym w omawianym orzeczeniu art. 3 par. 2 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1 – 3 (decyzje oraz postanowienia) akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że owe „akty lub czynności” muszą być podjęte w sprawach indywidualnych, muszą mieć publicznoprawny charakter oraz muszą dotyczyć uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa. Przepis ten ma zastosowanie głównie przy badaniu dopuszczalności zaskarżenia do sądu administracyjnego innego aktu niż decyzja bądź postanowienie. W niniejszej sprawie NSA uznał, że na wspomnianej podstawie można zaskarżyć czynność polegającą na zatwierdzeniu projektu organizacji ruchu na drodze, a nie samą czynność postawienia znaku. Kwestia ta była różnie interpretowana w orzecznictwie sądowym, jeżeli idzie o podstawę prawną. Niemniej jednak ogólnie przyjmuje się, że zmiana organizacji ruchu drogowego jest czynnością, która powinna podlegać kontroli sądowoadministracyjnej.