W Polsce w latach 2008–2012 powstało 1371 km dróg krajowych za 80 mld zł, a jednocześnie zbankrutowała rekordowa liczba firm budowlanych (w ubiegłym roku niemal 300). Plaga upadłości to wynik kurczowego trzymania się zasady najniższej ceny przy rozstrzyganiu przetargów. Unijny budżet na lata 2007–2013 dla Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad to już rozdział prawie zamknięty. Niepokojące jest to, że u progu nowej perspektywy na lata 2014–2020 rządowa agencja zdaje się nie wyciągać wniosków z przeszłości. Znów w przetargach najważniejsza jest cena. Oczywiście jak najniższa.

Przetargowa karuzela kręci się coraz szybciej. Tylko w ciągu ostatniego miesiąca GDDKiA wskazała wykonawców nowych tras za prawie 2,5 mld zł. Spółki budowlane ponownie nurkują z ofertami do poziomu, na którym – przy gwałtownym wzroście cen materiałów – pozostają im dwa wyjścia: zacisnąć zęby i sfinansować stratę albo ogłosić bankructwo. Dzieje się tak pomimo kwietniowego raportu NIK, w którym izba punktuje nieprawidłowości w wywiązywaniu się GDDKiA z roli inwestora.

Wiedzą, że się posypie

Zmiany w działaniu Dyrekcji powstrzymują oczekiwanie na wyniki audytu Komisji Europejskiej oraz prokuratorskie zarzuty dla branży stawiane na podstawie podsłuchów ABW z prób ustawiania przetargów w 2009 r. Dyrektorzy GDDKiA zdają sobie sprawę, że program autostradowy może się znów posypać, a część wykonawców splajtować – mówi nasz informator zaangażowany w planowanie nowych inwestycji.

Przyjrzyjmy się ostatnim kontraktom. Modernizację trasy S8 wraz z warszawskim mostem Grota-Roweckiego GDDKiA wyceniła na prawie miliard złotych. W przetargu, w którym liczyła się wyłącznie cena, koncern Astaldi złożył ofertę dwa razy niższą od inwestorskiego kosztorysu. Umowa o mały włos zostałaby podpisana, bo GDDKiA uznała ten projekt za najkorzystniejszy. Jednak w ostatniej chwili Krajowa Izba Odwoławcza, która rozpatruje przetargowe protesty oferentów, nakazała wykluczenie Astaldi z powodu zaoferowania rażąco niskiej ceny. Wątpliwości arbitrów KIO nie powstrzymały GDDKiA przed powierzeniem w kwietniu dwóch trudnych kontraktów na dokończenie autostrady A1 między Toruniem a Włocławkiem włoskiej spółce Salini. Firma zobowiązała się, że zrobi to za zaledwie 60 proc. kosztorysu, mimo że nigdy wcześniej w Polsce niczego nie zbudowała – ma za to doświadczenie zdobyte m.in. w Maroku i Somalii. Zresztą wszystkie duże kontrakty zawierane w tym roku zostały wygrane przez wykonawców dzięki zaoferowaniu ceny znacząco poniżej wyceny inwestorskiej – tak zrobił np. Strabag z wylotówką z Warszawy i Budimex na A4 w rejonie Rzeszowa.

Trudno nie oprzeć się wrażeniu, że wykonawcy oraz inwestor grają w tę samą grę, w którą przegrał w 2011 r. COVEC. Dwa lata temu budowlany chiński smok wycofał się z Polski, porzucając przed Euro 2012 dwa odcinki autostrady A2 między Łodzią a Warszawą. COVEC podpisał z GDDKiA umowy na połowę sumy, którą przewidział inwestor, ale jednocześnie czynił starania o renegocjowanie kontraktów. Gdy Dyrekcja nie zgodziła się dołożyć ani złotówki, Chińczycy zwinęli manatki, pozostawiając na placu budowy setki niespłaconych podwykonawców. Agencja jest nieprzemakalna. Trudno jest przyznać się do błędu, ale małymi krokami można dojść do nowej metody wybierania zwycięzców przetargów. Tymczasem GDDKiA nie wyciągnęła żadnych wniosków z fiaska COVEC ani serii upadłości spółek budowlanych, które realizowały nierentowne kontrakty autostradowe – mówi Adrian Furgalski z Zespołu Doradców Gospodarczych TOR.

Sami wykonawcy przekonują, że opłaca się składać niskie oferty, jeśli uszczelni się budowy, z których dotychczas duża część materiałów wyciekała. Dlatego wprowadzają własne metody kontroli, np. montaż wag oraz skanerów dla ciężarówek przy wjazdach i wyjazdach. Niepisaną zasadą jest też awansowanie na kierownicze stanowiska osób z samego dołu, które wiedzą, w jaki sposób uciekają pieniądze. Budimex chwali się, że dzięki nowej organizacji prac tylko na budowie A4 zaoszczędził ok. 50 mln zł.

Mimo największego obecnie programu drogowego w Europie kondycja branży wykonawczej budzi politowanie: jak nie plajta, to ucieczka. Jak wylicza GDDKiA, łączna kwota roszczeń o podwyższenie wartości kontraktu z tytułu nieprzewidzianych wydatków to prawie 4 mld zł (wykonawcy szacują ją na 6 mld zł). Z irlandzkimi wykonawcami SRB i SIAC, austriackim Alpine Bau GDDKiA sądzi się w każdym przypadku o setki milionów. Jednocześnie w ratowanie niespłaconych podwykonawców Skarb Państwa wpompował już 710 mln zł. Głównym beneficjentem polskiego programu drogowego stały się kancelarie prawnicze, bo rządowa agencja jest zaangażowana łącznie w 700 sporów prawnych.

Jak stwierdziła NIK, GDDKiA korzystała w większości przypadków wyłącznie z kryterium ceny, jednocześnie stosując zbyt liberalne kryteria sprawdzania sytuacji finansowej wykonawcy, np. wymaganych środków własnych. W efekcie tsunami upadłości spółek powaliło m.in. PBG, Hydrobudowę, Polimex-Mostostal, Radko i Poldim. Widmo upadłości wisi nawet nad Bogl a Krysl, który w czerwcu ubiegłego roku ułańską szarżą uratował głowę szefa GDDKIA Lecha Witeckiego. Ruch na autostradzie A2 między Łodzią a Warszawą udało się puścić na dwa dni przed pierwszym gwizdkiem na Euro 2012. Właściciel koncernu Josef Krysl twierdzi, że może dojść do likwidacji jego spółki, a takich problemów jak w Polsce nie miał na żadnym innym rynku.

GDDKiA chce, ale się boi

Z czego wynika zabetonowane stanowisko GDDKiA? Dopiero na przełomie marca i kwietnia Komisja Europejska odblokowała 3,5 mld zł zawieszone w grudniu ubiegłego roku z powodu podejrzeń ustawiania przetargów w 2009 r. Zastrzeżenie Brukseli jest jednak takie, że Dyrekcja nie może ich wydać na „toksyczne kontrakty” na autostradzie A4 i trasie S8, na których wykonawcy próbowali się zmawiać. Odmrożenie dotacji to dobra wiadomość, bo bez tych pieniędzy zagrożona byłaby płynność zadłużonego już dziś do granic możliwości Krajowego Funduszu Drogowego.

Grożenie palcem przez Brukselę to pokłosie nagrania przez ABW w 2009 r. rozmów członków zarządów spółek wykonawczych, którzy mieli próbować ustawiać start w przetargach. Przedstawiciele Strabagu i Mostostalu Warszawa używali w rozmowach numerów pokoi hotelowych, które – według śledczych – odpowiadały wysokościom ofert. Ówczesny dyrektor warszawskiego oddziału GDDKiA udzielał informacji o szacowanych kosztorysach. To dla niego dwaj prezesi spółek wykonawczych z Mińska Mazowieckiego i Siedlec zamierzali kupić na imieniny obraz Kossaka; jak ujawnił „Forbes”, kiedy śledczy weszli do domu dyrektora, poczuli się prawie jak w galerii sztuki. Dotychczas w sprawie ustawiania przetargów GDDKiA zatrzymano 13 osób.

W pełnych wulgaryzmów stenogramach zaczytywała się cała Polska i bez nich nie sposób zrozumieć dzisiejszego klinczu między wykonawcami a inwestorem. To był dla planów zmiany kryteriów przetargowych pocałunek śmierci, bo nagrania stały się hitem mediów, ugruntowując stereotyp, że budowie autostrad towarzyszy nieodłączna korupcja. Dla opinii publicznej nie ma większego znaczenia, że GDDKiA ma w tej sprawie status pokrzywdzonego, a znany z miłości do malarstwa dyrektor jej warszawskiego oddziału już od 2009 r. nie pracuje w agencji (został zwolniony w związku z nieprawidłowościami przy budowie obwodnicy Wyszkowa). Poseł Solidarnej Polski Patryk Jaki już zgłosił wniosek o powołanie komisji śledczej w sprawie afer drogowych.

Z jednej strony ludziom nie podoba się, że firmy bankrutują. Z drugiej, gdyby notowały rekordowe zyski, pojawiłyby się domysły korupcji. Tymczasem przetargi rozstrzygane wyłącznie na podstawie ceny nie budzą żadnych podejrzeń. Oddaje się kontrakt temu, kto zaoferował najmniej, i po sprawie. A jeżeli wykonawca przeszarżuje z ceną, żeby pokonać konkurentów, a potem zbankrutuje, to jego sprawa – tłumaczy DGP specjalista GDDKiA zaangażowany w planowanie drogowych inwestycji.

Nie brakuje opinii, według których stenogramy to zagrywka odwracająca uwagę od realnych problemów. W tym czasie w GDDKiA rozpoczynał się audyt zlecony przez Komisję Europejską po interwencji irlandzkich wykonawców, którzy domagają się 3 mld zł. Polski system zamówień publicznych w infrastrukturze jest wadliwy, a błędy inwestorskie podczas realizacji programu autostradowego mogą wkrótce kosztować Polskę kolejne miliardy złotych – powiedział DGP Paweł Antonik, były prezes Strabagu.

Kontrola w GDDKiA to efekt lobbingu skonfliktowanych z inwestorem wykonawców SRB i SIAC, którzy na budowach autostrad A1 i A4 utopili gigantyczne pieniądze i ostatecznie porzucili nierentowne projekty. Wykonawcy poskarżyli się Brukseli, że Warszawa prowadzi kontrakty według zasad niezgodnych z unijnym prawodawstwem i międzynarodowym standardem zamówień publicznych FIDIC. W ramach kontroli GDDKiA udostępniła audytorom megabajty danych i tony dokumentacji. Na wnioski KE trzeba poczekać jeszcze kilka tygodni. I tu dochodzimy do sedna: jeśli GDDKiA nagle zmieni zasady – np. odchodząc od polityki przetargowej wyłącznie najniższej ceny i zaostrzając prekwalifikacje – to przyzna się do błędów w poprzedniej perspektywie budżetowej.

Duch NIK-owca

Teraz decydenci głowią się, jak poluzować gorset narzucony wykonawcom, nie dając jednocześnie zachęt do patologii. Bo drogowcy nie są świętoszkami. Według „Gazety Wyborczej” przy okazji budowy A1 na Kujawach robotnicy dorabiali sobie, asfaltując podjazdy na prywatnych posesjach przy użyciu sprzętu i materiałów wyprowadzonych z budowy. W podsłuchach ABW wykonawcy za łapówkę umawiają się z pracownikami laboratoriów GDDKiA na podmianę próbek.

Organizowanie nowych przetargów oznacza kończenie rozgrzebanych inwestycji po czasie, z reguły za większe pieniądze. GDDKiA z zasady mówi jednak „nie” dopłacaniu do kontraktów, godząc się na wysokie koszty społeczne z powodu opóźniania inwestycji. Pójście na rękę kilku wykonawcom spowodowałoby oburzenie firm, które rzetelnie wyceniały roboty. Natychmiast ruszyłaby kolejna lawina roszczeń.

Jak zauważa Adrian Furgalski – w Lechu Witeckim budzi się w takich sytuacjach „duch NIK-owca”. Nieprzejednaną postawę wobec wykonawców komentatorzy próbują więc tłumaczyć, nawiązując do przeszłości szefa GDDKiA, który do 2007 r. pracował w Najwyższej Izbie Kontroli. Witecki musi się trzymać wersji, że program autostradowy realizowany był bez błędów. Jak mantrę podaje przykłady inwestycji drogowych realizowanych po cenach niższych od kosztorysowych, które zostały zakończone sukcesem. To np. budowa obwodnicy Mińska Mazowieckiego przez PBDiM i autostrady A2 między Grodziskiem Mazowieckim i Warszawą przez Strabag i Budimex (wykonawcy prawdopodobnie zrealizowali te kontrakty z ujemną marżą). Zmiany w warunkach kontraktów po 2013 r. będą, ale raczej nieśmiałe. GDDKiA dopuści możliwość optymalizowania projektów (stosowania tańszych rozwiązań niż przewidziane w projekcie, jeśli spełniają kryteria techniczne).

W międzyresortowych ustaleniach ugrzęzła koncepcja success fee, czyli dodatkowego wynagradzania wykonawcy za oddanie budowy przed terminem. Nie ma planów zaostrzenia prekwalifikacji, dzięki czemu do ostatecznej rozgrywki inwestor dopuszczałby wąskie grono sprawdzonych wykonawców.

Nawet ponad 20 lat temu jako kierownik kontraktu w Abu Zabi musiałem udowodniać, że mam potencjał finansowy, kadrowy i techniczny, żeby podjąć się kontraktu. Klient miał prawo w każdej chwili powiedzieć „sprawdzam” i np. wezwać tych ludzi. W efekcie do negocjacji cenowych były zapraszane trzy firmy, które były rzeczywiście w stanie podołać inwestycji w zakładanym terminie – opowiada Roman Przybył, obecnie prezes spółki Trakcja.

Prezes Bilfinger Infrastructure Piotr Kledzik opisuje taki sam system wynikający z międzynarodowych rozwiązań przetargowych FIDIC działający w Norwegii. To właśnie tam jego spółka za większe marże niż w Polsce realizuje duże publiczne kontrakty drogowe, np. budowę mostu w miejscowości Transfjord. Ale GDDKiA to nie przekonuje. Nie zamierzamy ograniczać konkurencji, żeby zmniejszyć liczbę wykonawców i wrócić do stanu sprzed czterech lat. Dla budżetu państwa oznacza to realne oszczędności. Problemy z płynnością wynikają głównie z błędów w zarządzaniu kontraktami przez wykonawców, a nie ze sposobu organizacji przetargów przez inwestora – twierdzi Lech Witecki.

Schizofrenia w resorcie

Obserwatorzy zwracają uwagę na schizofrenię Ministerstwa Transportu. Skupienie GDDKiA na kryterium ceny pozostaje w sprzeczności z polityką przetargową PKP Polskich Linii Kolejowych. Mimo że oba podmioty podlegają temu samemu resortowi, w przetargach infrastrukturalnych PLK cena stanowi obecnie tylko 60–70 proc. kryterium. Pozostałe części to m.in. okres trwania budowy (punkty za skrócenie), długość gwarancji (premia za wydłużenie) i okres zamknięć torów (im krótszy, tym lepiej). Kolejarze wyciągnęli wnioski z upadłości spółki PNI, która skomplikowała im kluczowe kontrakty, np. między Krakowem a Katowicami.

PLK otworzyły w kwietniu oferty w przetargu na modernizację linii z Pruszcza Gdańskiego do Portu Północnego. Mimo że chęć udziału zadeklarowało 9 konsorcjów (łącznie 30 firm), inwestor zdecydował, że do postępowania zostanie dopuszczonych tylko pięciu wykonawców. Dla porównania: prekwalifikacje w drogowym przetargu na most Grota przeszło 20 konsorcjów.

W przypadku tych dwóch instytucji przetargowa polityka zależy od sternika. Szefem zarządzającej siecią torów PKP PLK został w ubiegłym roku Remigiusz Paszkiewicz, który ma zrestrukturyzować spółkę i usprawnić tempo wydawania pieniędzy UE. Dlatego jest przyzwolenie na zmiany. W GDDKiA mamy status quo, a pełniący od 2008 r. obowiązki dyrektora Lech Witecki cieszy się zaufaniem ministra Nowaka. Poza tym drogowcy nie mają – w przeciwieństwie do kolejarzy – problemów z wydawaniem unijnych pieniędzy.

Czy da się zbudować w terminie autostrady za pół ceny i nie zbankrutować? Przy tych cenach, terminach i warunkach kontraktowych wykonawcy nie będą w stanie wywiązać się z umów – mówi Marek Michałowski, prezes Polskiego Związku Pracodawców Budownictwa. – Kiedy tylko wykonawcy się zorientują, że ponoszą straty, znów zacznie się walka o zmianę warunków umów, a w razie niepowodzenia pozostawianie kontraktów i ucieczka z Polski. Jeśli tak się stanie, na placach budów zostanie armia niespłaconych podwykonawców. Nie rozumiem, dlaczego znów wchodzimy do tej samej rzeki.